Análisis sobre la Inconstitucionalidad de la Ley Déficit Cero, declarada por la Corte Suprema de Justicia de la Nación.
por el Dr. José Guillermo L’Huillier
“(…) lo expuesto es particularmente grave si se advierte que los derechos de los habitantes se encontrarían a merced de la discrecionalidad con que el poder público resolviese llevar su política económica, gestando un desajuste que podría fácilmente conjurar con la disposición de los salarios de los trabajadores estatales, con grave afectación del derecho de propiedad y de las normas constitucionales que protegen la relación laboral”
Corte Suprema de Justicia de la Nación , caso “Tobar” (Fallos: 323:1566)”.
Resumen
Declarada jurídicamente la emergencia económica y ante la presencia de medidas dictadas dentro de las facultades discrecionales y reglamentarias de la Administración Pública- poder de policía- tendientes a reducir el gasto público (como fue el caso de la Ley 25.453 de “Déficit Cero” y sus normas reglamentarias) cabe la total aplicación de la “doctrina de la emergencia económica” elaborada hace más de un siglo por la Corte Suprema de Justicia de la Nación; conforme resulta con la declaración de inconstitucionalidad de la mencionada ley en el caso “Tobar”.
Antecedentes
El 16 de julio del año 2002, la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal (Sala V), al confirmar la sentencia de primera instancia, hizo lugar a la acción de amparo deducida por Leónidas Tobar contra el Estado Nacional (Ministerio de Defensa – Ejército Argentino – Contaduría General del Ejército), y declaró la inconstitucionalidad de los artículos 1° del decreto 896/01 y 10 de la ley 25.453.
Respecto a la cuestión planteada, los camaristas sostuvieron que pese a la emergencia invocada por la demandada, la medida adoptada por el Poder Ejecutivo Nacional resultó irrazonable y, por ende, contraria al artículo 28 de nuestra Ley Fundamental. En este aspecto, conculcó derechos constitucionales, en tanto al modificarse la contraprestación a cargo del agente, abiertamente se suprimió una parte de la retribución que le correspondía, quebrando así las condiciones esenciales del contrato de empleo público. Precisamente, las normas antes aludidas implicaron la reducción de las remuneraciones, haberes, asignaciones y demás prestaciones correspondientes a todos/as los/as empleados/as públicos del Sector Público Nacional.
El Estado Nacional interpuso recurso extraordinario contra dicha decisión. Respecto a sus argumentos, aludió que “(…) la sentencia se desentiende de las graves consecuencias que produce, en especial, porque afecta actividades esenciales del Estado y porque pasa por alto que la medida impugnada pretendió salvaguardar su subsistencia y, con ello, la unión nacional, sin suprimir ni afectar la sustancia de las situaciones jurídicas sobre las cuales aquélla incide” (conforme apartado II del dictamen de la Procuración General de la Nación). Además, citó en apoyo de su tesitura el precedente “Peralta”.
En consecuencia, el fallo referido resultó novedoso, en razón que por un parte se discutió la constitucionalidad de una ley que integró el plexo de las llamadas “reglas fiscales” -que suponen un régimen legal que contempla acuerdos previos entre el Estado Nacional y las provincias en lo que refiere a la materia financiera- y por el otro se analizó nuevamente la razonabilidad de las medidas tomadas por el Poder Ejecutivo Nacional durante la emergencia económica; ello a la luz de la vigencia de la Ley 25.561 para el momento en el que ocurrieron los hechos que dieron origen al caso.
Normas aplicables. La “Ley de Déficit de Cero” y sus normas complementarias
El 11 de julio del año 2001 el Poder Ejecutivo Nacional (en adelante “PEN”) dictó el Decreto de Necesidad y Urgencia 896/2001 el cual sustituyó el artículo 34 de la Ley de Administración Financiera 24.156. Así, la mencionada norma dispuso que “cuando los recursos presupuestarios estimados no fueren suficientes para atender la totalidad de los créditos presupuestarios previstos, se reducirán proporcionalmente los créditos correspondientes a la totalidad del Sector Público Nacional de modo de mantener el equilibrio entre gastos operativos y recursos presupuestarios. La reducción afectará los créditos respectivos en la proporción que resulte necesaria a tal fin, y se aplicará incluso a los créditos destinados a atender el pago de retribuciones periódicas por cualquier concepto, incluyendo sueldos, haberes, adicionales, asignaciones familiares, jubilaciones y pensiones, así como a aquellas transferencias que los organismos o entidades receptoras utilicen para el pago de dichos conceptos”.
En otros términos, dentro de la órbita de la ejecución presupuestaria, el PEN se encontraba facultado para reducir los créditos presupuestarios respectivos, es decir el gasto público destinado a toda la actividad estatal en su conjunto en tanto se mantenga un equilibrio fiscal primario de las cuentas públicas.
En esta inteligencia, quedaban incluidos los denominados “gastos corrientes” relativos a retribuciones, jubilaciones, haberes y todo tipo de asignaciones respecto de las y los empleados del Sector Público Nacional.
Además, el texto incluyo que “(…) la presente norma es de orden público. No se podrán ordenar en las causas que con motivo de ellas se interpongan, medidas cautelares que afecten su cumplimiento, resultando inaplicables en los respectivos procesos las normas de los artículos 195 a 233 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación”.
Vale entender, entonces, que el control judicial de las decisiones de carácter financiero y de política pública que se tomasen por el PEN se encontraba plenamente limitado bajo el prisma de involucrar a tales medidas de políticas públicas dentro del esquema de aquellas “cuestiones políticas no justiciables”.
Más adelante, la Jefatura de Gabinete dictó la decisión administrativa N° 107/2001 mediante la cual reglamentó la reducción a la que se refiere el decreto analizado, fijándose en un trece por ciento (13%).
Seguidamente, fue sancionada el 30 de julio de 2001, en efecto, la Ley 25.453 de “Impuestos al Valor Agregado, sobre Créditos y Débitos en Cuentas Bancarias y Otras Operatorias, a las Ganancias, sobre los Combustibles Líquidos y el Gas Natural. Contribuciones Patronales. Régimen de Equilibrio Fiscal con Equidad. Códigos Procesales. Normas Complementarias”, más conocida como “Ley de Déficit Cero”. Allí en el título VI denominado el “Régimen de Equilibrio Fiscal con Equidad”, artículo 10, se reprodujeron las líneas del decreto antes mencionado a la hora de sustituir el artículo 34 de la Ley 24156. También, en lo atinente al carácter de la norma, se insistió en que “(…) la presente norma es de orden público y modifica, en lo pertinente, toda norma legal, reglamentaria o convencional que se le oponga y no se podrá alegar la existencia de derechos irrevocablemente adquiridos en su contra”.
Finalmente, el 6 de diciembre del 2001, mediante el decreto N° 1584/2001 se ratificó el “Compromiso por la Independencia, el Acuerdo de Apoyo Institucional para la Gobernabilidad de la República Argentina y la Segunda Addenda al Compromiso Federal por el Crecimiento y la Disciplina Fiscal”. En este aspecto, existió un compromiso en cuanto a adoptar en todas las Administraciones del país el principio presupuestario de déficit cero. En esta lógica, cada jurisdicción se dispuso a adoptar los mecanismos que considere adecuados para ello, respaldando en el orden nacional el criterio establecido en el Decreto 896/01 y existiendo la posibilidad de adherirse a tal régimen.
Fundamentos del fallo de la Corte Suprema de Justicia de la Nación: doctrina de la emergencia y la declaración de inconstitucionalidad de la “Ley de Déficit Cero”
Es interesante analizar los fundamentos utilizados por la Corte Suprema de Justicia de la Nación para declarar la inconstitucionalidad del artículo 1° del decreto 896/01 como del artículo 10 de la ley 25.453.
En fecha 22 de agosto de 2002, la Corte Suprema de Justicia de la Nación (en adelante CSJN) se basó en los fundamentos clásicos de la “doctrina de la emergencia” que en síntesis giran en torno al principio constitucional de razonabilidad (cfme. artículo 28 de la Constitución Nacional).
Así, en primer lugar se efectuó un análisis del contexto de crisis económica que atravesaba la República Argentina en el año 2001. Se alude en efecto, a la devaluación operada ese año, el acelerado envilecimiento de los sueldos, jubilaciones y pensiones explican y justifican el apartamiento que el Tribunal consagró in re “Guida”.
Luego, ya de cara a un análisis propio de la razonabilidad de las medidas de política pública tomadas por el Estado Nacional en un contexto de emergencia económica, la CSJN recuerda que “en estos casos, el gobierno está facultado para sancionar las leyes que considere convenientes, con el límite de que tal legislación sea razonable y no desconozca las garantías o las restricciones que impone la Constitución. Las medidas tendientes a conjurar la crisis deben, pues, ser razonables, limitadas en el tiempo, un remedio y no una mutación de la sustancia o esencia de la relación jurídica y están sometidas al control jurisdiccional de constitucionalidad, toda vez que la emergencia, a diferencia del estado de sitio, no suspende las garantías constitucionales”
En esta inteligencia, cabe recordar que conforme el precedente “Russo c/ Delle Donne” el Máximo Tribunal comienza a delinear las notas del control de constitucionalidad de las leyes dictadas en emergencia económica.
También merece ser recordado el precedente “Ercolano” en el cual la CSJN se aparta de la noción restringida del poder de policía limitado a razones de seguridad, moralidad y salubridad pública para extenderlo a situaciones jurídicas en las que se hallan en juego derechos económicos, sociales y culturales como era por entonces el acceso a la vivienda digna en una crisis económica desatada por el aumento del precio de los alquileres durante los primeros años de la década del 20´ del siglo pasado.
Por ende, considerando estos antecedentes y visto lo identificado por el Máximo Tribunal, puede resumirse los elementos del control de constitucionalidad para con las leyes dictadas bajo emergencia económica de la siguiente manera:
- La emergencia debe ser declarada por ley.
- Debe ser limitada en el tiempo.
- Debe perseguir objetivos generales o una finalidad social.
- Deben suponer un remedio y no una mutación de la sustancia o esencia de la relación jurídica afectada.
- Debe existir una adecuada proporción entre medios y fines.
- Debe quedar sujeta al control de razonabilidad de los jueces.
En esta tesitura, la CSJN estudia la relación entre el bien jurídico protegido, es decir el derecho a trabajar por parte de los empleados públicos (cfme. artículo 14 bis de la Constitución Nacional) y los fines perseguidos por la Ley de “Déficit Cero” que cabe recordar fue sancionada bajo la emergencia dictada a partir de la Ley 25.561 el 6 de enero del año 2002.
Así, en el considerando 13 se expresa que “(…) lo expuesto es particularmente grave si se advierte que los derechos de los habitantes se encontrarían a merced de la discrecionalidad con que el poder público resolviese llevar su política económica, gestando un desajuste que podría fácilmente conjurar con la disposición de los salarios de los trabajadores estatales, con grave afectación del derecho de propiedad y de las normas constitucionales que protegen la relación laboral”, de modo que nuestro Máximo Tribunal destaca la especial protección que nuestro ordenamiento constitucional otorga a las y los trabajadores y como ello debe incidir en la razonabilidad de las facultades discrecionales ejercidas por el Estado Nacional en emergencia.
Respecto al fin perseguido por la norma, la CSJN entiende que la Ley de Déficit Cero resulta irrazonable por cuanto no fijó límites temporales para la reducción de la remuneración de los empleados públicos ni tampoco fundó tal medida con motivos vinculados a la emergencia clarificada por la Ley 25.561. Por el contrario, tales razones siguieron un orden asociado simplemente al equilibrio fiscal primario de las cuentas públicas. De esta forma, se violó un límite o garantía mínima del bien jurídico protegido al provocar, con la reducción, una alteración sustancial del contrato de empleo público. Así, en el considerando 15 se indicó que “(…) tampoco se advierte la razonabilidad de las medidas adoptadas ni su proporcionalidad con el fin perseguido. Este Tribunal ha señalado que la modificación de los márgenes de remuneración, en forma temporaria, por los efectos de una grave crisis económica, no implica per se una violación del art. 17 de la Constitución Nacional, aunque advirtió que esa prerrogativa encuentra su límite en la imposibilidad de alterar la sustancia del contrato celebrado, modificando la relación de empleo público hasta desvirtuarla, ya sea en su significación económica o en la posición jerárquica o escalafonaria del agente (Fallos: 323:1566)”.
Por último, cabe agregar a los requisitos definidos por la jurisprudencia de la CSJN para la sanción de normas de emergencia, un límite de orden normativo por cuanto siguiendo a Alberto Dalla Vía “(…) los límites constitucionales a la emergencia tienen fundamento supranacional en el Artículo 27 de la Convención Americana de Derechos Humanos cuando establece que las garantías y algunos derechos no pueden restringirse, ni aún en casos de estados de excepción. Dos opiniones consultivas de la propia Corte Interamericana, la 8 y la 9, han señalado que las garantías comunes en los países de la región que no pueden suspenderse son el hábeas corpus y el amparo” . Así las cosas, el artículo 27 del Pacto de San José de Costa Rica consagra en lo que aquí interesa que “(…) en caso de guerra, de peligro público o de otra emergencia que amenace la independencia o seguridad del Estado parte, éste podrá adoptar disposiciones que, en la medida y por el tiempo estrictamente limitados a las exigencias de la situación, suspendan las obligaciones contraídas en virtud de esta Convención, siempre que tales disposiciones no sean incompatibles con las demás obligaciones que les impone el derecho internacional y no entrañen discriminación alguna fundada en motivos de raza, color, sexo, idioma, religión u origen social” (el resaltado no pertenece al original).
Resulta interesante entonces pensar cuáles son esas otras obligaciones del derecho internacional que al comprometer a los Estados Parte de los diversos tratados internacionales, tienen impacto en el estudio de la razonabilidad de las decisiones de política pública tomadas en emergencia. Bajo este ángulo, cabe referirse a las obligaciones de carácter regresivo que surgen de la cláusula contenida en el artículo 2.1 del Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales (en adelante PIDESC). Dicha norma, con jerarquía constitucional para nuestro país (cfme. artículo 75 inciso 22 de la Constitución Nacional) consagra que “[c]ada uno de los Estados Partes en el presente Pacto se compromete a adoptar medidas, tanto por separado como mediante la asistencia y la cooperación internacionales, especialmente económicas y técnicas, hasta el máximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente, por todos los medios apropiados, inclusive en particular la adopción de medidas legislativas, la plena efectividad de los derechos aquí reconocidos”.
Dicha cláusula, por lo expuesto, tiene una incidencia clara en la administración de los recursos que el Estado Parte realice a los fines de ejecutar partidas presupuestarias y en última instancia garantizar derechos reconocidos en el Pacto. Precisamente, debe disponerse hasta el máximo de los recursos disponibles en miras a consagrar, en la realidad, derechos garantizados por el PIDESC. Además, cabe precisar que cuando un Estado Parte alega como causal de incumplimiento un estado de crisis o emergencia económica, se ha interpretado al artículo 2.1 del PIDESC en un sentido en específico. En efecto, el Comité de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales- órgano rector de la interpretación y aplicación del PIDESC– ha sostenido en su Observación General N°3 que en estos escenarios desfavorables desde el punto de vista económico, deben adoptarse políticas públicas que requieran el menor costo posible de cara a efectivizar el cumplimiento de los derechos contenidos en el PIDESC.
En otro orden de ideas y visto las características del caso, el derecho a trabajar se encuentra previsto específicamente en el PIDESC en su artículo 6.1 en los siguientes términos: “1. Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho a trabajar, que comprende el derecho de toda persona a tener la oportunidad de ganarse la vida mediante un trabajo libremente escogido o aceptado, y tomarán medidas adecuadas para garantizar este derecho”. Dicha norma, entonces, debe interpretarse conjuntamente con el artículo 14 bis de la Constitución Nacional.
Con motivo de todo lo expuesto, aquí se apunta al hecho de que el Poder Ejecutivo Nacional aún en contextos de emergencia económica y con una legislación que habilita a tomar decisiones discrecionales en dicho marco, no puede desprenderse del resto de las obligaciones que emanan de diversos tratados con jerarquía constitucionales entre las que cabe incluir la obligación de progresividad consagrada en el artículo 2.1 del PIDESC.
En otros términos, tal como hizo la CSJN en el caso que aquí se analiza, el control de razonabilidad en un marco de emergencia económicas de las decisiones de política pública- discrecionales- tomadas por la Administración Pública responde, entre otras variables, a velar por el apego de las facultades ejercidas por el PEN a las obligaciones asumidas por la República Argentina en lo atinente al derecho internacional de los derechos humanos.
Desde otra arista, aún en un escenario de emergencia económica, las políticas públicas tomadas por el PEN deben tender a la eficiencia (de allí los programas tendientes a un bajo costo que recomienda el Comité DESC en su Observación General N°3) pero con la mira puesta en poner en práctica y robustecer-al máximo nivel posible en términos de gasto público- el efectivo cumplimiento y garantía de los diversos derechos contenidos en el PIDESC, entre ellos el derecho a trabajar (artículo 6.1 del PIDESC).
Características generales de las llamadas “reglas fiscales”
Las reglas fiscales pueden definirse como un modo de restringir la política fiscal ya sea de forma duradera o permanente. Dichas reglas se visualizan a través de diversos indicadores como el déficit fiscal, nivel de endeudamiento medido sobre la ratio del PBI, meta de reservas en dólares, entre tantos otros. Tales reglas se encuentran contenidas en normas que pueden definirse bajo la denominación de leyes de responsabilidad fiscal. De esta forma, si se sigue lo afirmado Miguel Braun y Nicolás Gadano, tales normas deben cumplir con una serie de requisitos para que persigan el resultado fiscal que pretenden, a saber:
- Precisar un objetivo numérico específico que debe ser claro y medible.
- Disponer de un plazo de duración.
- Por último, pueden incluir las llamadas “cláusulas de escape”; mecanismos de flexibilización contingente dirigidos a evitar que las reglas generen efectos no deseados.
Ahora bien, en la Ley de “Déficit Cero”, que constituía, en efecto, de una norma que preveía reglas fiscales, no se cumplieron ninguna de estas características. Precisamente, no se ha consignado un plazo de duración de la regla establecida ni un objetivo económico/numérico medible. Tampoco se diseñaron cláusulas de escape dado el impacto fiscal que perseguía la norma. Simplemente, se aludió a las partidas presupuestarias o gastos puntuales sujetos a la reducción que permitía el equilibrio fiscal buscado por la norma, a saber, sueldos, haberes, adicionales, asignaciones familiares, jubilaciones y pensiones.
En otro orden de ideas, es dable recordar que el puntapié de la literatura en materia de reglas fiscales ha sido la Ley de Administración Financiera Pública N°24156 que redefinió los roles y procedimientos en la hacienda pública nacional así como el funcionamiento de los organismos de control. Sin embargo, ha sido en 1998 la ley 25.152 bautizada inicialmente como “Ley de Administración de los Recursos Públicos”– y conocida públicamente como la ley de “Convertibilidad Fiscal”– la primera ley de responsabilidad fiscal argentina.